Quốc hội lập pháp hay là hãm lập pháp?

GS. TS. Nguyễn Đăng Dung

Lập pháp là quyền làm luật của Quốc hội, nhưng quyền này không đơn giản chỉ là việc thông qua các dự án luật, mà còn bao hàm cả quyền hãm lập pháp. Trong nhiều trường hợp, quyền hãm làm luật còn quan trọng hơn cả quyền thông qua luật một khi dự án luật do Chính phủ hành pháp chuẩn bị, và một khi cần dự luật phản ánh đúng ý muốn của thực tế cuộc sống của người dân. 

Những năm gần đây xảy ra tình trạng, nhiều dự luật đã được thông qua, chuẩn bị thi hành, nhưng do sự phản ứng của dư luận xã hội, Quốc hội đã phải xem xét lại. Bên cạnh Bộ luật Hình sự năm 2015 đã phải hoãn thi hành, còn có một số dự án luật khác liên tiếp không được trình ra Quốc hội. Nguyên nhân của tình trạng này nằm ở chất lượng làm luật. Việc tạm dừng các dự luật sửa đổi khi không đảm bảo chất lượng cũng là một việc cần thiết.

Đứng trước thực trạng này đòi hỏi cần phải xem xét một cách thấu đáo quyền lập pháp từ khái niệm, phạm vi cho đến cách thức thực hiện.Lập pháp là một trong ba nhánh quyền do các nhà tư tưởng – triết học thời kỳ Khai sáng J. Locke, S. Montesquieu tạo lập ra. Trong một nền dân chủ, quyền lực nhà nước phải thuộc về nhân dân, không thể khác, rồi thứ mới đến là của đại diện cho người dân, người nhận được sự ủy thác của người dân. Cái thứ nhất thì quá tốt nhưng thực sự khó làm, với số lượng quá đông có quốc gia lên đến hơn tỷ người, và với lãnh thổ quá rộng so với nền dân chủ của các quốc gia cổ đại, nơi có nền dân chủ đầu tiên của nhân loại – nhà nước thành bang (Citystate).

Vì vậy, về cơ bản mọi quốc gia hiện nay đều lựa chọn cách thứ hai, trừ một số trường hợp đặc biệt như thông qua Hiến pháp mới, hay tách nhập các phần lãnh thổ quốc gia, bằng biện pháp phúc quyết của người dân …Nhưng ngày nay, làm luật không phải là một công việc đơn giản, ngay cả cho những đại biểu/nghị sĩ lành nghề chuyên nghiệp. Bởi lẽ, phạm vi lập pháp của Nghị viện/ Quốc hội là quá rộng. Do vậy, không phải bất cứ một đại biểu nào cũng có khả năng nắm vững được tất cả các dự thảo luật của Quốc hội cần phải thảo luận thông qua.

Ngay từ năm 1861 khi viết chuyên khảo nổi tiếng Chính thể đại diện, nhà triết học người Anh J. S. Mill đã cảnh cáo sự khó khăn của vấn đề lập pháp của Nghị viện:

“Công việc làm luật cần thiết phải được thực hiện bởi các trí tuệ, không những phải được rèn luyện và kinh qua thử thách, mà còn phải được huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu lâu dài và cần cù; khó tìm thấy một loại công việc nào khác có sự đòi hỏi nhiều đến như vậy đối với người thực hiệnGiá như không có các lý do nào khác nữa, thì đây chính là lý do đó giải thích tại sao công việc ấy không bao giờ được thực hiện tốt được, trừ khi có một tiểu ban ít người đảm nhiệm nó. Một lý do nữa không kém phần quan trọng là mỗi điều khoản của bộ luật cần phải đặt trong khuôn khổ với một sự nhận thức chính xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ được sự tác động của nó lên tất cả các điều khoản khác. Những điều kiện như thế không sao có thể đáp ứng ở bất cứ mức độ nào, khi mà người ta bỏ phiếu thông qua các bộ luật từng điều khoản tại một hồi đồng hỗn tạp”.

J. S. Mill: Chính thể đại diện. Nxb. Tri thức, Hà Nội 2008,tr.163-164.

Từ những phân tích xác đáng trên, Ông đề xuất, Quốc hội/ nghị viện tốt nhất là việc chỉ ra những người, một tập thể nào đáng được làm những việc khó khăn ấy và thay cho chức năng lập pháp không hoàn toàn thích hợp với mình, chức năng đích thực của Quốc hội đại diện là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi ánh sáng của tính công khai nên các hành vi cai trị buộc Chính phủ phải giải trình tất cả các hành vi ấy[3]

Những gì dự đoán của J.S. Mill đã diễn ra gần tương tự như hiện nay ở Quốc hội các nước tư bản phát triển. Lập pháp tức là việc Quốc hội bàn bạc biểu quyết thông qua luật. Việc thông qua dự luật hay không thông qua dự luật, là 2 mặt của một vấn đề – quyền lập pháp. Nhất là trong điều kiện dự luật lại là do Chính phủ – hành pháp soạn thảo, hay còn được gọi là sáng quyền lập pháp thuộc về Chính phủ. Điều này, về mặt hình thức, dường như mâu thuẫn với nguyên tắc của học thuyết phân quyền của nền dân chủ phương Tây.Ở Việt Nam, cho dù Quốc hội, cũng như Nghị viện của các nước phương Tây, không hoàn toàn thực hiện các khâu từ dự thảo/soạn thảo, thảo luận, tranh luận đến thông qua dự luật, nhưng quyền thông qua luật của Quốc hội không thể chia sẻ với một chủ thể nào khác.

Đây là một thành công của sự phát triển dân chủ của nhân loại, sau nhiều năm đấu tranh từ lý luận cho đến thực tiễn mới giành được.Với tinh thần của chủ nghĩa hợp hiến, một phần quan trọng của nhà nước pháp quyền, mọi quyền lực của nhà nước phải bị giới hạn, kể cả trong nhà nước dân chủ hiện nay.

Bên cạnh quyền biểu quyết thông qua dự luật là quyền không biểu quyết dự luật thành luật. Trong trường hợp này, quyền lập pháp trở thành quyền hãm lập pháp. Quốc hội trở thành cơ quan hãm quyền lập pháp có cơ sở ở nó:Chỉ làm luật một khi cuộc sống cần. Trước hết phải xuất phát từ nhận thức, chúng ta phải xoay lại cách làm luật hiện tại theo “kiểu vá xăm xe đạp”. Cái xăm còn nguyên đang đi được thì cứ để thế mà đi đừng chọc ra để vá. Cuộc sống đang bình yên thì hãy cứ để chúng bình yên, sự yên lành có giá trị của nó. Vì chúng được hình thành hàng nhiều năm, trải qua không biết bao nhiêu những quy luật khách quan đã được tích tụ lại, hình thành ra cuộc sống yên lành của người dân. Chỉ khi nào cuộc sống bình yên không được bảo đảm thì mới cần có tác động theo ý chí chủ quan của con người. Phải đưa cuộc sống vào pháp luật, mà không phải là ngược lại là đưa pháp luật vào cuộc sống

Vì vậy, việc làm luật phải bắt đầu các công việc nhận biết vấn đề của cuộc sống. Khi nhận biết được vấn đề, phải tìm ra nguyên nhân của vấn đề. Mỗi một nguyên nhân có nhiều biện pháp giải quyết. luật pháp chỉ là biện pháp cuối cùng để giải quyết nguyên nhân của vấn đề – đó là chính sách giải quyết vấn đề. Đây là trách nhiệm cần có của cơ quan hành pháp, cơ bản là do các bộ, ngành thực hiện. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nhiều bộ, ngành chưa dành cho hoạt động xây dựng chính sách pháp luật sự quan tâm cần thiết. Đây là nguyên nhân chính của việc các bộ, ngành chậm trễ hướng dẫn thi hành luật. Không trăn trở với vấn đề, với chính sách để giải quyết vấn đề, thì không thể xây dựng dự thảo luật tốt và hướng dẫn luật thi hành tốt được.

Làm luật phải đáp ứng được sự mong muốn của người dân. Làm luật như là bác sỹ chữa bệnh, trước khi kê đơn thuốc để chữa bệnh. thì phải khám theo phương pháp của Tây y và bắt mạch theo phương pháp của Đông y. Nếu không chữa đúng bệnh, bệnh tình không những không được chữa mà còn nặng thêm[4]. Khi cuộc sống có vấn đề thì phải có nhiều cách giải quyết, ví dụ, động viên, cung cấp tài chính, quy phạm đạo đức…. Ban hành luật chỉ là biện pháp giải quyết khi mà những biện pháp trên không giải quyết được.  

Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có nhiều quy định, dự thảo luật phải có ý kiến của người dân. Trong quy trình xây dựng luật, dự thảo luật được sửa đi sửa lại nhiều lần, rồi đánh giá tác động, nhưng luật vẫn không đi vào cuộc sống. Có rất nhiều lý do, nhưng lý do căn bản nằm ở chỗ: Luật chưa đáp ứng được nhu cầu của xã hội, chưa thể hiện được sự mong đợi của người dân. Hơn nữa, với hơn 80% các dự luật do Chính phủ trình, lẽ đương nhiên, dự thảo luật phải thể hiện nhu cầu của hành pháp.

Vì vậy, khi bỏ phiếu thông qua, các đại biểu Quốc hội cần phải xem xét cẩn trọng nhu cầu của xã hội, mong muốn của cử tri bầu, tính hãm lập pháp cần phải được các đại biểu cân nhắc. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 phân tách giai đoạn xây dựng chính sách thành giai đoạn riêng – tách khỏi giai đoạn quy phạm hóa.

Ở Quốc hội cũng có giai đoạn quyết định chính sách như ở Chính phủ, nhưng giữa chúng phải có sự khác nhau. Giai đoạn biểu quyết chính sách là giai đoạn các đại biểu Quốc hội cần có mục tiêu khác hơn với giai đoạn hoạch định chính sách của Chính phủ. Và giai đoạn được gọi là thẩm định chính sách của Quốc hội[5] là giai đoạn quan trọng nhất để lấy ý kiến rộng rãi các bên có lợi ích liên quan bị tác động. Ở giai đoạn này, việc lấy ý kiến của các tổ chức xã hội, hội đoàn, tổ chức phi chính phủ cần được làm thực chất và nghiêm túc. Hội đoàn, tổ chức xã hội là những người gần nhất, hiểu nhất, có nguồn lực và năng lực đại diện tốt nhất cho tiếng nói và lợi ích của các nhóm người dân, đặc biệt là tiếng nói của các nhóm yếu thế.

Theo chuyên gia người Mỹ R. Seidman có tới 4 lý thuyết lập pháp: (i) Lý thuyết lớn; (ii) Lý thuyết mục tiêu – phương tiện; (iii) Lý thuyết gia tăng từ từ; (iv) Lý thuyết từ yêu cầu của cuộc sống[6]. Trong 4 lý thuyết này, ông cho rằng, lý thuyết thứ tư là quan trọng hơn cả.Vấn đề đầu tiên của hoạt động lập pháp phải gắn liền với cuộc sống. Cuộc sống có thể đang đặt ra những vấn đề nóng bỏng, nhưng chúng ta không phản ứng được. Do đó, nhiều vấn đề mang tính thời sự nhưng chưa được đưa vào chương trình xây dựng pháp luật, mặc dù chương trình xây dựng pháp luật được xây dựng hằng năm.

Bên cạnh đó, các cơ quan có liên quan lại phải tập trung mọi nỗ lực để hoàn thành chương trình xây dựng pháp luật theo kế hoạch đã được thông qua, nên sẽ không còn nguồn lực để xử lý những vấn đề nóng mới phát sinh. Sự chậm trễ và bất tương ứng như vậy có thể làm cho nền quản trị quốc gia của chúng ta trở nên kém hiệu năng.    
Nguồn động lực rất lớn để hình thành nên chương trình xây dựng pháp luật là mong muốn có thêm quyền năng của các bộ, ngành. Mà các bộ, ngành càng có thêm quyền năng, thì người dân càng ít tự do và càng phải xin phép nhiều hơn. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng, sau khi đã đưa được tên dự luật vào chương trình, bộ, ngành mới tìm kiếm nội hàm chính sách cho chúng. Đây quả thực là cách làm ngược. Thẩm định về sự cần thiết của một lúc hàng chục dự luật là rất khó khăn. Trên thực tế, điều này là không thể làm được. Mà như vậy, thì rủi ro của việc hoạt động lập pháp bị tách khỏi cuộc sống thật lại càng lớn hơn[7].

Cách hợp lý nhất là nên dành cho Chính phủ có quyền chủ động nhiều hơn. Chính phủ sẽ lên kế hoạch thực hiện các nhiệm vụ và định hướng xây dựng pháp luật và trình ra Quốc hội theo tiến độ công việc của mình. Một khái niệm chúng ta cũng nên trang bị ở đây là: ưu tiên của hành pháp. Ưu tiên cho hành pháp là một trong những yêu cầu của cuộc sống. Chính phủ phải có quyền ưu tiên trong việc xác lập chương trình nghị sự của Quốc hội. Vấn đề là ở chỗ Chính phủ phải thấy được yêu cầu của cuộc sống của người dân, mà không phải là yêu cầu của chính bản thân Chính phủ.

Sau khi chương trình xây dựng pháp luật được thông qua, các cơ quan hữu quan tiến hành soạn thảo các dự luật. Và các dự luật được soạn thảo xong trình ra các ủy ban tương ứng của Quốc hội để được thẩm tra. Sau khi các ủy ban thẩm tra xong thì trình ra Quốc hội. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các dự luật được thông qua ở hai lần đọc theo cách gọi của các nước có nền văn hóa nghị viện, tương ứng với hai lần trình ra phiên họp toàn thể của Quốc hội[8].

Ở lần đọc thứ nhất, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội, ủy ban Quốc hội trình ý kiến thẩm tra của mình đối với dự luật. Quốc hội thảo luận về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Ở lần đọc thứ hai, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình dự luật ra trước Quốc hội, sau khi đã tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo văn bản. Nếu kể cả lần đầu tiên của việc thông qua chương trình làm luật hàng năm thì cũng có thể tính tới 3 lần đọc, gần như 3 lần đọc của các nước phương Tây.

Triết lý của 3 lần đọc ở Việt Nam là rất khác với thế giới. Vì ở họ thường thông qua một dự luật qua ba lần đọc: Lần đọc thứ nhất để thẩm định sự cần thiết của dự luật (ở Việt Nam thông qua chương trình lập pháp hàng năm). Nếu đa số các vị đại biểu Quốc hội thấy dự luật là không cần thiết, thì dự luật sẽ chết yểu sau lần đọc thứ nhất; Lần đọc thứ hai – để thẩm định chính sách lập pháp được đề ra trong dự luật, nếu đa số các vị đại biểu Quốc hội không đồng ý với chính sách lập pháp được đề ra, thì dự luật sẽ chết yểu sau lần đọc thứ hai; Lần đọc thứ ba – để thông qua dự luật sau khi ủy ban có liên quan đã thẩm tra về mặt kỹ thuật và hoàn chỉnh văn bản.

Nếu đa số đại biểu Quốc hội tán thành dự luật, thì dự luật mới được thông qua.So với trước đây, việc thông qua dự luật theo hai lần đọc của chúng ta đã một tiến bộ và có ưu điểm so với phương Tây là rút ngắn thời gian. Tuy vậy, cách làm này không phải là không có vấn đề. Nếu như cách làm luật của họ phải trải qua nhiều cửa hãm lại, thì của Việt Nam lại quá đơn giản, thậm chí trong nhiều trường hợp không có một chốt hãm nào. Đây cũng là lý do tại sao chất lượng hệ thống pháp luật của chúng ta còn chưa đáp ứng được yêu cầu và cũng là nguyên nhân dẫn đến các trường hợp đã nêu ở trên.Điều rất dễ nhận thấy nhất là Chính phủ không được theo đuổi dự luật đến cùng.

Vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp thì cũng giống như trong nhiều hoạt động mang tính chất quản trị quốc gia khác. Ở đó, Chính phủ đề xuất chính sách lập pháp, soạn thảo thành văn bản trình Quốc hội thẩm định và thông qua. Tuy nhiên, chúng ta hiện nay chưa thực sự minh định rõ giữa quy trình chính sách và quy trình soạn thảo, giữa chức năng trình chính sách của Chính phủ và thẩm định chính sách của Quốc hội. Cách làm này không tạo được cho Chính phủ cơ hội giải trình và bảo vệ chính sách lập pháp trước Quốc hội.

Theo quy định hiện hành, Chính phủ chỉ được giải trình một lần duy nhất khi trình dự luật ra trước Quốc hội. Sau đó, việc hoàn thiện dự luật được giao lại cho Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Sở dĩ như vậy là vì hiện nay, vẫn phổ biến quan điểm cho rằng, lập pháp là quyền của Quốc hội, nên việc sửa đổi, hoàn thiện văn bản, điều chỉnh chính sách như thế nào là quyền của Quốc hội. Thực ra quan niệm này chỉ phản ánh một thứ lôgíc hình thức về quyền lập pháp. Nó hoàn toàn không phản ánh đúng động lực thật của quy trình lập pháp[9]. Đây là một trong những biểu hiện sự không phân biệt rõ ràng giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp theo cách hiểu của hiện đại.

Ở đây cần phải nhận thấy, nếu như giao trách nhiệm hoàn thiện dự luật cho UBTVQH thì UBTVQH phải đứng ra giải trình với Quốc hội. Cơ quan trực thuộc lập pháp giải trình trước lập pháp. Các nước phát triển quan niệm rất khác, giải trình chính sách với lập pháp phải thuộc về hành pháp (Chính phủ), việc thẩm định chính sách mới thuộc về lập pháp. Sự đổi vai như vậy cũng không đáng quan ngại, nếu như các chính sách mới hoặc những sửa đổi, bổ sung không làm thay đổi bản chất chính sách của dự luật. Nếu điều ngược lại xảy ra, tức là UBTVQH, trong quá trình thảo luận lại sửa lại hoặc đưa ra các chính sách hoàn toàn khác với đề xuất của Chính phủ, thì việc triển khai thực hiện dự luật trong cuộc sống sẽ hết sức khó khăn. Một khi các chính sách mới chưa được nghiên cứu, chưa phân tích và chưa được đánh giá tác động, rất khó được thực thi. Trong khi đó, chính sách mà Chính phủ đề ra để xử lý vấn đề đặt ra thì lại bị bỏ ngỏ.

Đây cũng là một trong những nguyên nhân sâu xa làm cho việc ban hành nghị định để triển khai thi hành luật, pháp lệnh bị chậm trễ, kéo dài[10].Ngoài ra, một vấn đề nữa đặt ra trong hoạt động lập pháp của Quốc hội hiện nay đó là sự phân định không rõ ràng giữa vấn đề chính sách và vấn đề kỹ thuật. Ở nhiều nước trên thế giới, các đại biểu thường chỉ quan tâm thảo luận các vấn đề chính sách mà không đi sâu vào các vấn đề kỹ thuật. Các phiên họp toàn thể có mục tiêu tranh luận về chính sách, mà không phải về kỹ thuật, câu chữ, dấu chấm, dấu phẩy. Việc sử dụng phiên họp toàn thể để thảo luận và quyết định cả những vấn đề kỹ thuật như ở ta là rất rủi ro, và mất rất nhiều thời gian. Các vấn đề kỹ thuật là công việc của các chuyên gia, hơn là của các vị đại biểu. Lý do là vì không thể thảo luận và quyết định theo đa số các vấn đề kỹ thuật được./. 

Chú thích:

[1] Bài viết có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp Bộ (QG21.49 – Đại học Quốc gia Hà Nội) do GS, TS. Nguyễn Đăng Dung làm Chủ nhiệm.

[2]J. S. Mill: Chính thể đại diện. Nxb. Tri thức, Hà Nội 2008,tr.163-164.

[3] J. S. Mill: Sđ d 171- 172.

[4] Nguyễn Sĩ Dũng, Triết lý lập pháp, Tia sáng số 7 năm 2003.

[5] Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Tlđd.

[6] Assessing Legislation – A manual for legislators written by Ann Seidman, Robert Seidman, and Nalin Abeysekere February 2003 Boston, Masachsetts. Coopyright by the Authors p. 64- 70.[7] Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Lập pháp – những vấn đề về quy trìnhTia sáng Số 15 – 2016.[8] Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd.

[9] Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd.

[10] Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd.

Trả lời

Điền thông tin vào ô dưới đây hoặc nhấn vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s